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我們定義的現狀 列印 E-mail
不吐不快 - 大家一起來
作者 譚慎格(John J. Tkacik, Jr.)   
2018-07-08

五月廿五日星期五,美國國務院首次低調坦承,「中國正在改變台海現狀,破壞數十年來維繫和平、穩定和發展的架構。」這段聲明是對布吉納法索與「中華民國」斷絕外交關係的回應。國務院責備一個與台灣斷交的第三國,「國際安全和穩定符合大家的共同利益,我們對布吉納法索決定與台灣斷交時,未考慮這些因素感到失望。」還是史上頭一遭。

既然如此,就讓我們來談談所謂的「現狀」,這是美國對台政策最核心的概念框架(conceptual framework)。

在契約法中,除非訴訟各方有異議,否則維持「現狀」意味各方接受當前情況,並同意若要「改變現狀」,必須先達成共識。一旦法官做出(維持)「現狀」的裁決,即可避免爭端各方採取任何行動,直至根本性問題獲得解決。

在「賽局理論(或博弈論)」中,玩家憑藉「力量(capabilities)」和「信用(credibility)」彼此互動。捍衛「現狀」的玩家總是處於被動,因為「現狀」是他們唯一可以期望的結果;反之,「反現狀(non-status quo)」的玩家總是可以隨時挑戰現狀,而且潛在的負面結果相當有限,因為任何結果都不會比「現狀」更差。實際上,這表示挑戰「現狀」的玩家擁有更多機會,取得有利結果的可能性也較大。

至少正規的外交官應該如此看待「現狀」何以維持。爭端各方的外交官都明白,除非存在以下兩種情況,否則維持「現狀」是不切實際的:一、爭端各方均明確理解「現狀」的意涵;二、各方都願意加以維護。

這說明了美國的台海政策為何難以為繼。以「現狀」之類模稜兩可、缺乏彈性的概念為原則,難以建立對抗性的公共政策或外交戰略。我之所以說它「缺乏彈性」,是因為反現狀的一方假以時日總是有辦法將情勢推離「現狀」,進而創造出「新現狀」。倘若美國試圖扮演台海「現狀」的「公正」仲裁者,就必須能夠阻止北京和台北當局採取任何行動,直到根本性問題獲得解決為止。開始察覺問題所在了嗎?

然而,大概一個月就會發生一次下述情況,即某些憂心忡忡的美國政府官員會指出,中方又有某些新的作為,使美方對北京正在改變「現狀」的焦慮感與日俱增。五月初,一位不具名的國務院官員就曾含糊表示,美國政府已得知多明尼加共和國終止與台灣的外交關係, 而美方將此事視為「現狀」有所改變。

今年一月,美國在台協會(AIT)一位發言人盡責地重述美國政府的觀點,即反對任何一方片面改變台海「現狀」。但六個月來,中國已在南海打造出擁有三千公尺跑道的人造島礁, 接著在當地部署轟炸機、重型武器和導向飛彈;中國也宣布啟用台海中線上空的M503新航線,人民解放軍空軍五月更多次出動匿蹤戰機、長程轟炸機繞航台灣島。

五月間,美國國務院一名新聞官員在媒體多次問到中國空軍最新繞台行動後,透過電子郵件回覆道,「美國仍然關切中國在強化軍事能力和戰略意圖上缺乏透明度。」然後老調重彈地重申,「美國反對任何一方採取片面行動改變現狀,包括訴諸武力或其他形式的脅迫手段。」

中方四月時也改變了其中一種「現狀」,即透過致函數十家國際航空公司,要求其官網遵照中國民用航空局的新規定,指明「台灣應被稱為『中國台灣』或『台灣,中國一省/地區』」。如同我在五月的專論中所說,白宮將中方最新的蠻橫要求斥為「歐威爾式的胡言亂語」(Orwellian Nonsense),甚至連「現狀」都懶得提。或許這讓華府外交圈的新手有機會見識到中國是如何無理取鬧,而對於已經在這個圈子打滾許久的我們來說,則傾向於不斷重複宛如咒語般的「現狀」一詞,在自我安慰的同時,期待北京很快就會消氣。

「現狀」對北京而言並不神聖

儘管華府主張台海「現狀」具有神聖性,但北京不作此想。恰恰相反,北京的最高原則是維護祖傳遺產(ancestral legacy),或者是像中國國家主席習近平六月底接見來訪的美國國防部長馬提斯時所說的, 「老祖宗留下來的領土一寸也不能丟。」中國認定的「現狀」並非如此,中方是依據國家和黨的需要來定義何謂「祖傳遺產」。唉,全是一派胡言;中國對南海、台灣、尖閣諸島(釣魚台列嶼),甚至日本的琉球諸島(南西諸島)、印度的阿魯納恰爾邦(中國稱藏南)和小國不丹的三分之一領土, 都聲稱是「老祖宗留下來的領土」。當然,唯獨對外蒙古隻字不提。(不過,請不要向你的中國朋友提到「蒙古」,以免他們回答「快了,就快了」。)

然而,在論及美國認定的「現狀」時,中國則以「全是陰謀詭計」視之。五月間,針對美國國會參、眾兩院一致通過、三月十六日由川普總統簽署的《台灣旅行法》,中國英文官媒《中國日報》刊出多名學者的意見。中國人民解放軍軍事科學院戰爭研究院研究員趙小卓抱怨,這項美國法律只是為「美國遏制中國崛起、維持台海現狀的戰略服務」。趙某在此提到的「現狀」,就是反對「台灣與祖國大陸統一」。

「我們定義的現狀」

當美國官員最早提出「台海現狀」的概念,據此作為華府制定對台政策的指導原則時,我確信他們對「現狀」一詞的含意一無所知。

因此,我開始研究「現狀」之於台灣及台海情勢的定義。二○○四年,我碰巧有機會參與時任國務院東亞暨太平洋事務助理國務卿凱利(James Kelly)在國會的聽證會,凱利當時重申他所謂的「我們台灣政策的核心原則」,即「美國不支持台灣獨立,也不支持改變美方定義之『現狀』的片面行動。」

凱利指稱,「這表示北京不得對台灣動武或威脅動武,也表示台灣必須審慎處理各個層面的兩岸關係。雙方都一樣,這表示沒有任何主張或行動可以片面改變台灣的現狀。」但究竟是什麼「現狀」?

我還是不知道「我們定義的現狀」到底如何定義。

我只知道《台灣關係法》對於「現狀」的定義,即「當美國法律中提及外國、外國政府或類似實體、或與之有關之時,這些字樣應包括台灣在內,而且這些法律應對台灣適用」。 此外,卡特總統在美國仍承認「中華民國」的最後時日,發布行政命令維持「現狀」,規定「美國和台灣之間現存、已生效的國際協議和非正式約定將繼續有效,政府部門應從一九七九年一月一日起予以實施和執行」。

不過,我十分確信這並非凱利言下之意。他似乎暗示,台灣不應宣稱自己是獨立國家,而中國不應攻擊或威脅攻擊台灣。然而,台灣若不宣稱自己是獨立國家,將根本無法運作,而中國若不威脅武力犯台,也就不是中國了。此外,沒有人會真的認為這是「我們定義的現狀」。

對於建設性的美國對台政策,尤其是支持並推廣美台人民廣泛、密切、友善的商業、文化等交流的《台灣關係法》,我給予高度肯定。我也支持台海存在值得維繫之「現狀」的想法。然而,坦白說,維持「現狀」相當困難,因為我們根本不知道何謂「現狀」。當危機爆發時,若沒有總統川普或國務卿龐皮歐的統御,美國人將會斷定,不論是國會議員還是行政部門的重要決策者,都不清楚何謂「現狀」。

美應拓展對台關係的彈性空間

不論「現狀」為何,美國行政當局目前將「現狀」遭到侵犯的責任,平等地歸於中台雙方,作法尚屬公允。然而,由於中國一再侵蝕台海、南海、東海和喜馬拉雅山邊境的軍事「現狀」,美國行政部門無疑必須在對台關係上拓展彈性空間。美國國會已提出更有用的方案,促請行政部門支持台灣參與國際組織,以及美台防務合作; 現在,隨著《台灣旅行法》完成立法, 美國政府官員與台灣互動的層級也可望提升。

在中國對台海「現狀」發動攻擊之際,倘若美國未能相對強化對台灣的支持,使情勢不至於向某方傾斜,期待維持其所定義的「現狀」,將是緣木求魚。反之,所有「維持現狀」的希望都將一敗塗地。

(作者譚慎格為美國國際評估暨戰略中心「未來亞洲計畫」主任。國際新聞中心孫宇青譯)

Source: 自由時報/星期專論


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