轉型正義（Transitional Justice）是民主國家對於過去威權統治的檢討與清算措施，由民主化以後的政府，以國家名義對受害民眾進行名譽恢復與補償。在過去的學術討論中，轉型正義具有修補歷史創傷、穩定民主治理的效果。筆者也發現，轉型正義完整且成功的國家，可將過去依附威權政府的政商集團，從各種國營事業中去除，進而減少民主政府治理的負擔，並在日後經濟自由化的刺激下，發揮巨大的經濟成長效果。
筆者從三個東歐國家案例中，發現一個驚人的事實：「蘇聯瓦解後，前衛星國政府在民主化的過程中，如果去除共產黨勢力愈完整，經濟發展愈迅速。」這項事實無法以傳統的轉型正義理論來解釋，必須搭配經濟學對於自由化的觀點，才能完全理解。
從經濟學看轉型正義
經濟學的核心概念在於追求資源的最適分配，如果資源在生產過程中浪費了，則稱為無謂損失（Deadweight Loss）。造成浪費的原因有很多，其中多半是人為所造成的，例如壟斷市場、收取不必要的稅收、不當補貼或優惠等。而在國際貿易的理論中，造成貿易紛爭的原因除了關稅，再來就是黨國對於國營事業的不當保護，扭曲了正常市場價格。因此，中國至今不被世界貿易組織視為有正常市場秩序的國家。
在轉型正義的過程中，勢必會處理到長期把持國家資源的政商利益團體。部分東歐國家會訂定專法，要求具黨國背景的人士必須永遠離開原先的事業單位，以避免影響國家發展。但也有的國家選擇維持現狀，認為穩定的人事才能避免政治再度動盪。不同國情往往造成不同政策，但在民主化的今天，經濟是否穩定發展，有時也會影響到該國的民主是否倒退。回顧歷史，轉型正義不全的國家，在今日往往同時面對經濟與民主的挑戰。
轉型正義為何影響經濟？
在探討轉型正義與經濟發展的關係前，我們需比較轉型正義的程度高低，對於國家發展與經濟的影響為何。因此我找了三個國家，分別是完全不做轉型正義的羅馬尼亞、只做半套的匈牙利，與徹底執行的愛沙尼亞。三個國家如何面對共黨執政的歷史與殘留問題，決定了他們今日的民主程度與經濟發展結果。
羅馬尼亞之所以拒絕轉型正義，因為推翻前獨裁者希奧賽古（Nicolae Ceauşescu）的勢力，大多由前共黨要員與公務員組成，民主化成功後又分裂成兩大黨。因為羅馬尼亞兩大黨的組成背景，所以羅馬尼亞不論是哪一黨執政，都時常出現貪污與造假的醜聞。例如2017年初執政黨原欲通過貪腐除罪法，讓貪污低於美金4萬7千元以下的官員均可免罪，表面理由是「監獄快滿了」，實際上是讓執政黨主席脫罪。但在全國30萬人上街抗議5天後，政府宣布不再推動貪腐除罪法。
相較羅馬尼亞，匈牙利是東歐民主化過程中較不激烈的國家，前獨裁者卡達爾（Kardar Janos）於1988年宣佈退休後，共黨幾乎土崩瓦解。首任民選總理安托（Jozsef Antall）為了政府穩定，選擇不公開威權時期的檔案，許多公職人員安然度過政權轉移。但這反而給予前共黨勢力再度崛起，1994年匈牙利社會黨的霍恩（Horn Gyula）當選總理後，激起國會提出除垢法案（Lustration Law）。
1990年，走出鐵幕的匈牙利選出了第一任民選總理，安托（右下）。
圖／匈牙利國會對1956年10月抗爭的犧牲者致意。 取自Fortpean： ERDEI KATALIN
除垢法案內容包括公開從共黨時期至今仍然擔任公職者的所有檔案，但僅能公開資料，給予道德上的壓力，沒有實際法律上的強制力或賠償。由於轉型正義未完全，因此激起極右派與之對抗。其領導人奧本（Viktor Orban）於2010年執政至今，並在2011年推出新憲法，希望藉此讓匈牙利擺脫共黨殘餘勢力的控制。只是新憲法也沒有針對1994年除垢法案提出較進步的版本。這套新憲也限縮了人民權利與憲法法庭的審查能力，實質上鞏固極右派政權繼續推動反移民法案，並沒有達到掃除貪腐或轉型正義的作用，更不用談經濟毫無好轉跡象。
愛沙尼亞為何堅持轉型正義
從上述兩個國家的案例，我們可能會質疑轉型正義的必要性？其實轉型正義真正的問題不在是否開始除垢，而在於除垢是否徹底。愛沙尼亞就是一個徹底除垢的案例，使該國在政經發展不受黨國殘餘勢力影響，目前是電子商務最先進的國度之一。
波羅的海旁的愛沙尼亞，其主要民族是愛沙尼亞族人而非斯拉夫人，但在近代國際政治的變化下，兩度被俄國佔領，冷戰時期成為蘇聯衛星國，因而居住部分俄裔移民。但愛沙尼亞一直以來都與蘇聯貌合神離，在1985年蘇聯領袖戈巴契夫喊出「改革開放」的口號後，民族主義的浪潮開始席捲各界，1988年愛沙尼亞的共黨政府宣布「主權屬於愛沙尼亞人民」，與蘇聯正式脫鉤。1989年，愛沙尼亞又聯合拉脫維亞與立陶宛的人民，手牽手護「三小國」，組成「波羅的海之路」人鏈向共產黨示威，激起民眾對於獨立的信心。
1990年愛沙尼亞以公民投票的方式，組成體制外的議會，除了認定蘇聯併吞愛沙尼亞是非法行為，並於當年制定國名、新憲與國旗。接下來，於1991年再度透過公民投票追認新憲法，建立新政府，向國際宣告正式獨立。期間雖然遭遇蘇聯當地駐軍的小幅鎮壓，但在西方監督與蘇聯內亂下，人民的意志並沒有受到打擊，反而以八成投票率捍衛獨立建國的權利。
愛沙尼亞獨立後的第一件事，就是進行轉型正義。愛沙尼亞共產黨內的改革派很早就認知到俄國人移民、駐軍的目的是為了蠶食主權，因此獨立後要求俄國人撤出所有政府機關與國營事業；俄裔移民如果不學會說愛沙尼亞語，就無法成為合法公民，必須在規定時間內移出國境；更甚者，俄國人留下的資產沒有變成愛共的黨產，反而變賣為資金充公，難以變賣或是具有盈利可能的事業，就直接私有化，政府僅收取正常稅收。而台灣的國營事業，至今仍籠罩在黨國的烏雲之下。
2017年羅馬尼亞民眾抗議放寬反貪腐法。圖／取自《民主視野》
在政治上，愛共改革派也另外成立勞動黨，原先親俄派留下的共產黨，在1992年遭政府取締。雖然共黨瓦解後的俄國，仍想利用經濟與能源箝制愛沙尼亞。要知道，直到今日的歐洲依然仰賴俄羅斯的石化資源，在愛沙尼亞獨立之際，若能採取俄國盧布購買能源，對於人民的經濟衝擊就可以大幅減低。
但愛沙尼亞政府早已認知到俄羅斯「以商圍政」的企圖，斷然捨棄使用廬布，改發行新貨幣克朗，並將匯率對準德國馬克。同時，愛國也推動與歐洲的自由貿易，確保國家安全不會因為依賴任何一個大國，而出現漏洞。1998年俄國發生金融危機，盧布重貶，愛沙尼亞是少數沒有受到太大影響的東歐國家。因此，愛沙尼亞的轉型正義不但是文化與制度上與俄羅斯脫鉤，更在經濟上徹底排除俄國可再插手的機會。
轉型正義對於愛沙尼亞最大的幫助，就是政府可以不受任何威權時代的政商集團影響，盡力推動符合國民利益的政策。因此愛沙尼亞在沒有既得利益團體的影響下，迅速的從農林業經濟轉型至資訊大國，2000年政府就推動全國WIFI免費，將網路視為基本人權；2005民間成立Skype帶動資訊創業潮；2007推動線上投票選出新國會，並對俄國實施網路戰；2016推出國際版的自然人憑證，各國可憑數位公民證線上在愛沙尼亞註冊公司。目前愛沙尼亞是東歐人均年所得最高的國家，也是人類發展指數的前段班。
轉型正義能為後代留下什麼？
總結以上，1989年後的共產勢力瓦解，不同國家對轉型正義的態度，決定了他們日後發展方向的不同。羅馬尼亞因為完全沒有對共黨勢力進行除垢，任由前朝政治領袖化妝成獨立英雄，導致蘇聯時期的腐敗勢力繼續存留在政府與國營事業，至今仍為貪腐問題焦頭爛額。匈牙利初期也是採取放任態度，1994年推出除垢法案雖然為政治改革帶來曙光，但除垢不夠徹底，讓蘇聯時期的貪腐集團繼續蔓延政商結構，為了打倒舊勢力而近期興起的極右派，又成為匈牙利民主進展中的逆流。反觀愛沙尼亞則是有力的映證，國內的主要政治團體均認為在政治、經濟與文化上與俄國切割，同時利用經濟自由化政策，徹底將親共勢力排除於各種事業之外，將經濟考量結合國家安全因素，因而創造人口只有130萬的網路大國。
從上述的案例，我們也可以發現，當一國從威權時期轉變為民主國家的過程中，造成經濟學上「無謂損失」的最大因素，恰巧就是過去把持黨政軍的舊勢力。而不同國家除垢的程度不同，對於往後執政的難度也有所不同。轉型正義也許不會帶來經濟建設，但它能將舊時代的毒素清除，確保新生的政府能將資源分配在福國利民的政策，而非用來對付或應付貪腐集團。因此台灣應從過去的歷史及國際案例思考，轉型正義能帶來的絕不只是清算與和解，還有替後代子孫留下乾淨且無負擔的經濟環境。
本文改寫自：作者於《六都春秋》刊登之作品
本文轉載自：《民主視野》Ｎo. 20 迎接人民作主的的公投新時代
Source: 民報／專論
