口述歷史系列F

綠色執政實錄4： 台灣主權與攻勢外交

[簡介][目次][發行人的話]

捍衛台灣台灣國家主權的攻勢外交

文／張炎憲

陳水扁政府的外交政策常被譏為「烽火外交」，好像他到處點火，惹起麻煩，而使得台灣外交處處碰壁。其實這是不公平的說法，有意曲解陳水扁總統在外交上的努力與用心。要瞭解陳水扁政府在外交上的作為，需要從歷史面與現實面來觀察。

一、兩蔣時代的流亡外交

1949年，中國國民黨政府流亡台灣之後，蔣介石總統從此未再踏出台灣一步。這也許是他認為共匪未滅、國土未復，需要臥薪嘗膽、積極備戰，怎可安心出國訪問；或是他認為無法以上國之姿周旋於國際舞台，自覺有失昔日光彩，不如待在台灣受萬人擁護。雖然原因不詳，但蔣介石自流亡台灣之後，終其一生未再出國訪問。

其子蔣經國在未當上行政院院長之前，為了培養國際聲望和美日等友邦的支持，常有出國訪問之舉。但在1970年4月24日訪美時在紐約遭到黃文雄槍擊之後，從此也不再出國訪問。

1971年10月，蔣介石代表被趕出聯合國，喪失代表中國的席位。這對中國國民黨政府是極大的打擊，一來代表中國唯一合法政府的神話被戳破，二來只為政權與個人權位、不顧台灣安危的作法被看穿。雖然發生如此巨變，但綜觀兩位蔣總統的作為，從反攻大陸到三民主義統一中國，都是為了中國國民黨政權著想，而不是為了台灣人民的福祉設想。外交就是內政的延長，既然不為蒼生，只為個人，自然形成僵硬、教條化的外交政策，因而隨著中華民國在國際地位上的日益衰退，台灣也受到牽連成為國際孤兒。

兩蔣的外交政策和作法，充分顯示出流亡者的心態，以空泛的口號、虛幻的國家做為外交策略，怎能在講究實力與現實利益的國際舞台上，爭取到發聲的機會和應有的國際地位。

二、李登輝時代的務實外交

1988年1月，因蔣經國去世，李登輝繼任總統之後，開啟元首外交模式，欲以總統之尊出國訪問，突破中國的封鎖，替台灣發聲，爭取國際地位。

1989年3月李登輝總統首次出國訪問新加坡，新加坡政府稱李是來自台灣的總統，李在回國記者會上表示雖然不滿意，但可接受。國際現實反映在新加坡政府對台灣的國家稱謂上，李登輝深知現實，卻以元首出征，務實外交的的方式，勇於走出台灣，替台灣尋找國際舞台，而改變了過去兩蔣「漢賊不兩立」的政策。

1989年5月，亞洲開發銀行22屆年會在中國北京舉行，財政部長郭婉容代表台灣參加，這是台灣官方代表首次公開踏上中國土地。1995年6月，李登輝回到母校康乃爾大學演講，並利用訪問美國的機會，接觸美國政要，拉近台美關係，打開台灣的國際知名度。1999年更提出「特殊的國與國關係」，以界定中華民國與中華人民共和國的兩國關係。綜觀李登輝擔任總統12年期間，自始至終都以務實外交的方式為台灣謀求出路。

三、陳水扁時代的台灣主權外交

2000年陳水扁就任總統之後，一方面延續李登輝總統的務實外交，一方面更進一步強化台灣的主體性。2002年提出一台一中的主張，2004年舉辦公民投票，2006年終止國統會與國統綱領，2007年以台灣名義申請加入聯合國。雖然在2000年就職總統演說中提出「四不一沒有」，受到本土派人士的指責，認為其悖離了台灣人追求獨立自主的主張，但觀察其後來一系列的作為和主張，當初（2000年）陳水扁會這麼說，其實是受到外力壓迫所致，其內心仍然站在台灣立場，只要一有機會，他就會替台灣找尋出路。

陳水扁在總統任內，前後出國訪問15次，走遍中美洲、非洲、南太平洋各邦交國，並利用出訪機會，過境美國與非邦交國，藉此與各國政要接觸，擴展外交關係。陳水扁出訪的消息如事先被報紙披露或走漏風聲，就會招惹中國打擊，要脅當地國不能讓陳水扁過境或停留。明知中國會封殺打擊，陳水扁仍堅持走出去，是想藉這個被打擊的機會，向國際媒體突顯中國封鎖台灣的事實。

2006年2月28日，陳總統簽署「終統廢統」文件，使台灣人民對未來有多項選擇的權利，而不是唯有「統一」的選擇而已。這個舉動引起美國極大不滿，美國國務院認為陳總統違背「四不一沒有」的承諾，曾經派遣特使楊甦棣（Stephen M. Young）來台施壓，但陳水扁仍然堅持台灣立場，不為所動，也因此得罪了美國。同年11月，陳水扁想過境美國，參加哥斯大黎加總統就職大典，就被美國冷落，乃決定經由歐洲赴中美洲，過境阿布達比和利比亞。此舉雖然被中國國民黨與藍營譏為「迷航外交」，其實是因為堅持台灣立場引來美國不滿，不得不另找途徑，沿途更遭受中國封鎖打壓，但為了達到目標，雖已有數個過境國家的備案卻不能事前公開，而讓人有迷航錯覺。

四、國家認同左右外交走向

台灣人長期處於中國國民黨和蔣家獨裁的統治，受到大中國教育的影響，也養成大中國意識，思考方式都從中國出發，而缺乏台灣主體性。公務員體系也有這樣的情況。因為國家文官考試科目多以中國為主。通過之後，文官訓練過程很少注入台灣關係課程。任職之後，由於公務系統的封閉性和保障性，養成固步自封的心態，多不敢違抗長官的意思，或既定的黨國政策。中國國民黨藉此掌控公務人員系統，執行其政策，而公務人員又多是中國國民黨黨籍者，思想固定化，不敢表達台灣意識或台灣主張。

外交人員系統更是長期受到蔣家的控制，因此在外交戰場上無法替台灣發言。1971年蔣介石代表被趕出聯合國之前，中華民國政府還是代表中國的時候，外交人員為爭取中華民國的法統地位而工作，但1971年10月，代表中國的神話被揭穿之後，國際社會已不承認中華民國政府，但外交政策仍然沒多大改變，以至邦交國越來越少，而成為國際孤兒。

台灣的駐外人員在蔣家威權之下，不敢與海外台灣人聯繫，只與老僑或支持中國國民黨的人士來往，甚至將海外台灣人視為敵人，處處監控刁難，並列入黑名單，不准其回台。這種不與台灣人共生的做法，使得中國國民黨辦的外交彷彿是在替中國鋪路。

台灣外交走向的轉變，與民主化、台灣主體意識崛起有關。在兩蔣時代，大中國意識籠罩台灣，辦外交是為了維護中國國民黨與蔣家政權。李登輝之後，則轉以台灣優先，發揮台灣主權的概念，陳水扁更以「台灣中國、一邊一國」的主張，經營外交關係。這種轉變其實是來自於國家認同的差異性，認同大中國者不可能誠心誠意為台灣努力，而認同台灣者則會出自內心為台灣國家努力。

台灣在國際社會上處處被中國打壓與封鎖，陳水扁為了抗拒中國的圍堵，藉著出國訪問的機會，向國際媒體宣示「台灣是個主權獨立的國家，不是中國的一部分」，呼籲世界各國應重視台灣生存的權利，以及台灣的民主成就。但台灣藍營或傾向中國國民黨的媒體卻稱之為「烽火外交」，不指責中國對台灣主權外交的打壓，反而有意忽略陳水扁想將台灣推向國際社會的苦心與用意。也許這是政治爭奪中無可避免的纏鬥，但最後總要回歸歷史，從國家利益的觀點上冷靜思考。

這本《台灣主權與攻勢外交》收錄四位外交工作者的紀錄，陳唐山、王世榕、郭時南和周叔夜等四人都不是外交科班出身，也不是中國國民黨籍的人士，但他們充滿為台灣工作的使命感，當有一天他們被賦予外交重任時，必然拼命工作，發揮長才為台灣。

五、陳唐山與陳水扁

總統職掌外交與國防，所以由這兩個層面最能看出總統對國家定位及其世界戰略。陳唐山在2004年4月，陳水扁連任總統時，出任外交部長；2006年1月轉任總統府秘書長；2007年2月擔任國安會秘書長；2008年3月總統大選民進黨敗選之後，又轉任總統府秘書長，直到5月19日政權交替的最後一天。

陳唐山在美國時，活躍於台灣的社團，曾擔任全美台灣同鄉會會長、世界台灣同鄉會會長、台灣人公共事務會（FAPA）會長，而被中國國民黨列入黑名單。1992年黑名單解除，回到台灣後，歷任不分區立委、台南縣長、區域立委等職。擔任台南縣長時，政績卓越，被縣民喜愛，是全台滿意度最高的縣長。

2004年，陳水扁總統任命陳唐山擔任外交部長，與前兩任外交部長不同，是陳水扁任用自己中意的人選。陳唐山也感到訝異，因2000年陳水扁當選總統之後，本來要任命他擔任國科會主委，卻因兩人對代理縣長的人選意見相左，乃放棄入閣，因而產生嫌隙。2004年陳唐山卻被派任為外交部長，他認為此舉表示陳總統用人有相當度量。

陳唐山擔任外交部長時，每次總統出訪外國，他都陪伴前往，陳總統的那股幹勁，連需要打針吃藥才得安全的非洲國家也去訪問，而且入境隨俗，跟這些國家的領袖「搏感情」，充分顯示扁氏外交的特色。

陳總統任內，除了延續李登輝總統任內推動的「中美洲元首高峰會」外，2004年更以呂秀蓮副總統為首，籌組「民主太平洋聯盟」。陳總統在第一任時以出訪中美洲與非洲國家為主，第二任時2005年出訪南太平洋邦交國為主，強化與太平洋上第二島鏈的戰略同盟關係。

陳唐山感受最深的是陳總統「終止國統會和國統綱領」（cease to function the National Union Council and cease to apply the Guideline for National Unification）的決定。國統會是李登輝總統以行政命令設立，因此陳總統也以行政命令方式廢止。美國為了阻止陳總統廢統的決定，派特使楊甦棣來台施壓，國務卿還宣稱這是違背陳總統就職時提出「四不一沒有」的承諾。陳總統雖然明知此舉會惹起美國不快，造成台美關係的緊張，但為了國家立場卻不得不然，2006年2月28日簽署終止國統會和國統綱領，還給台灣人民能夠有多項選擇的權利，這是台灣邁向主權在民與獨立自主的關鍵性舉動。美國在憤怒之餘，同年11月陳水扁欲過境美國到中美洲訪問，美國就規定不能在美國東岸或西岸大城市停留，只能經過阿拉斯加。陳水扁不願受到屈辱，乃改道中東阿布達比與非洲利比亞過境。此舉遭受台灣媒體和藍營冷嘲熱諷，但對陳總統堅持國家利益與尊嚴的努力卻不願報導。

六、王世榕與瑞士

瑞士面積4萬1千平方公里，比台灣大一些，人口只有800萬人，以永遠「中立國」自居。台灣在100多年來受到日本和中國國民黨的統治，今日又隨時有被中國併吞的危機，因此有人非常羨慕瑞士因為是個中立國，不被近鄰強國併吞侵略，而主張台灣也應該仿效，成為東方的瑞士、成為中立國，不再受強鄰欺侮。但台灣與瑞士不同之處，是有個強鄰中國在旁虎視眈眈，隨時想要併吞，所以很難維持中立，需要利用國際局勢與人民力量才足以抗衡。

王世榕留學比利時，精通法語、英語，擔任過美國亞洲協會台灣辦事處執行秘書（1972-1998）、國際青商會台灣總會長（1980）、《英文台灣新聞》（Taiwan News）總主筆及總編輯等，長期從事NGO團體的工作，熟悉台灣政治社會動向，並與民主運動人士和國外人士交往，所以在2002年被任命為駐瑞士代表後，能以其精通的語言能力、幽默有趣的談吐、豐富的學養，與瑞士人溝通，推銷台灣。

駐瑞士代表處設在伯恩（Bern），全名是「台北文化經濟代表團」，另外在日內瓦（Geneva）設有辦事處和WTO代表處，在蘇黎世（Zurich）設有「台北貿易中心」，在洛桑（Lausanne）有「台北文化經濟代表處」。在王世榕代表任內，蘇黎世的「台北貿易中心」搬遷到伯恩與代表處一起辦公。

駐瑞士期間，王世榕的外交突破包括：2006年3月台、瑞談妥「避免所得稅雙重課稅協定」草約（2012年2月正式簽訂）和「互相承認駕照」，以及協助打贏「拉法葉艦」的國際官司等。更利用2006年10月在日內瓦舉辦「台灣藝術節」的機會，邀請台灣的團體來表演，以突顯台灣文化，有別於中國文化。

七、郭時南與南太平洋國家

郭時南的父親郭雨新是台灣民主運動承先啟後的重要人士，也是宜蘭民主運動的祖師爺。郭雨新曾是省議會五虎將之一，1972年放棄競選省議員，1973年監察委員落選，1975年立委選舉落選，三次都與中國國民黨的打壓封殺有關。1977年到美國之後，成立「台灣民主運動海外同盟」，投入海外台灣人運動。

郭時南從小受到父親影響，政治意識啟蒙很早。1992年獲民進黨推選為海外不分區國大代表，從此步入政壇。歷任宜蘭市長（1996.3-1998.1補選）、行政院顧問、僑委會簡任秘書，而於2004年被派任駐斐濟（Fiji）代表。

2005年南太平洋原有五個國家與台灣有邦交，帛琉共和國（Republic of Palau）、馬紹爾群島共和國（Republic of the Marshall Islands）、吉里巴斯共和國（Republic of Kiribati）、索羅門群島（Solomon Islands）、吐瓦魯國（Tuvalu）。斐濟是在吐瓦魯的南方，與台灣沒有邦交，面積1萬8千多平方公里，人口約83萬人。

2005年5月1日，陳水扁總統進行「海洋夥伴、陽光之旅」，訪問馬紹爾、吉里巴斯、吐瓦魯，過境斐濟回台灣。在斐濟，陳總統受到熱情款待，大酋長委員會會議主席波基泥（Ratu Ovini Bokini）代表總統來迎接，並與副總統共進早餐。中國駐斐濟大使還到總理辦公處抗議讓台灣總統過境，但總理不為所動。之後不久，郭時南安排諾魯共和國（Republic of Nauru）總統史可迪(Ludwig Scotty)過境斐濟，再飛韓國，轉台灣。中國駐斐濟大使不只抗議，還威脅說胡錦濤邀請史可迪總理去北京，不要到台灣；在韓國過境時，中國駐韓大使也派人去首爾機場接機搶人，但諾魯總統還是決定來台灣，終於在同年5月14日與台灣復交。

除了外交上與中國爭奪之外，台灣派出「醫療團」、「農技團」，提供醫療服務、幫助斐濟農業，斐濟農民種木瓜，既香甜又好吃，大量銷到澳洲，替斐濟賺了不少錢。台灣的遠洋漁船也在斐濟駐點休息，是我國重要的南方補給站之一。

雖然斐濟與台灣沒有邦交關係，2005年外交部選在斐濟舉辦「亞太工作會報」，這是每年一度重要的使節會議，藉此相互瞭解工作內容，陳唐山部長更藉機與斐濟國會議長、副總統晤面交談建立友誼。2007年8月郭時南將卸任駐斐濟代表時，斐濟外交部長在外交部VIP House設宴餞別，並在該處門前升起台、斐兩面國旗，如此禮遇尚屬首見，這是長期努力耕耘的結果。

斐濟人民和善熱情，與台灣原住民同屬南島語系民族，我們若能好好經營，與他們做朋友，定能獲得友誼。

八、周叔夜與巴西

1962年，周叔夜到巴西之後，擔任工程師的工作，後來進入聖保羅大學（University of Sao Paulo）讀書，1970年獲得碩士學位，是台灣人第一個就讀聖保羅大學且獲得學位者。

1968年，周叔夜創立巴西台灣同鄉會，1969年成立台獨聯盟洛杉磯分部巴西支部，1976年改稱台獨聯盟南美本部。他長期擔任會長或主席，負責巴西或南美地區台灣人獨立運動的工作。同時，他在巴西一間最大的營造公司（Camagro Correia）任職，因為工作上的關係，與各地官員、州長等來往相識，這種人脈關係有利於他日後擔任駐巴西代表時的工作推展。

巴西面積850多萬平方公里，人口約2億，排名世界第五。總人口數與總面積約占南美洲的一半。因此只要做好巴西關係，南美洲大概就沒多大問題了。由於周叔夜精通葡萄牙語，所以很多台灣人拜託他去解決難題。1981年世界台灣同鄉會在巴西舉辦，中國國民黨政府向巴西密告同鄉會是共產黨組織，巴西政府本來不准同鄉會召開，經他申訴後順利舉行，從世界各國來的台灣人約有1000人，反而盛況空前。

1991年周叔夜曾闖關返台。1992年黑名單取消之後，才正式返台，擔任「府城獨立之聲」電台董事長兼主持人，由於自幼即喜愛古典音樂，乃親自下海主持古典音樂的節目。2000年被張燦鍙市長聘為台南市政府地下街工程總顧問。

2004年，周叔夜被任命為駐巴西代表。雖然他非職業外交官出身，也非中國國民黨籍，而是一位台獨人士，與中國國民黨培養的外交官之間有隔閡，但因旅居巴西40多年，人脈豐富，熟悉政情，所以有許多突破性的成果。一方面爭取代表處的待遇為大使館的規格，雖然限於非邦交國而無法如願，但已有顯著提升；一方面則加強與國會議員的聯繫，組成「友台小組」，並推動台灣人申請巴西出入境簽證時，巴西政府要在我國護照上蓋印，雖然中國駐巴西大使向巴西外交部抗議，最後參眾兩院還是通過了，但因總統親中不願簽署而作罷，殊為可惜。

2007年5月，周叔夜獲得里約熱內盧州（Rio de Janeiro）政府的「旗士勳章」（Medalha Tiradentes）。Tiradentes 在十八世紀為追求巴西獨立，被葡萄牙殖民政府逮捕殺害，並將其屍體支解，分寄巴西各州，以示殺雞儆猴，但此舉反而激起巴西人追求獨立的意志，巴西獨立後，他被尊稱為巴西國父。因此以他為名的勳章是最高榮譽的勳章，周叔夜是所有外國駐巴西的大使中第一位獲此殊榮，以表彰他對巴西工程界的貢獻，以及駐巴西代表任內促進台灣與巴西之間的投資。

九、結語：攻勢外交與外交休兵

外交是一個國家總體戰略的表現。尤其國際局勢千變萬化，國家領導者與外交人員需要有明確的國家觀念，站在維護國家利益的立場，才能在注重現實權力的國際社會上立足。

馬英九在2008年就任總統之後，宣佈「外交休兵」，表示台灣不會在國際上與中國爭奪邦交國，也不會宣示台灣主權獨立，同時希望中國也不搶台灣的邦交國，進一步不阻止台灣加入國際組織。

其實，外交是隨時在備戰中，隨時需要臨場反應，維護國家主權，怎麼有休兵的可能。在全世界上，只有中國想要併吞台灣，跟他談「休兵」，無異緣木求魚，迄今中國在福建等地仍佈署數千枚飛彈瞄準台灣，對聯合國和其他國際組織一再宣示台灣是中國的一省，杯葛台灣加入國際組織。如此充滿敵意與鴨霸的中國，馬英九竟然說要跟他休兵，而且還洋洋得意說：當今是「兩岸最友好」的時刻。馬英九還說ECFA簽訂後，台灣就能跟其他國家簽FTA。其實2010年簽了ECFA 後，台灣的資金更流向中國，產業更空洞化，至今還未跟其他國家簽訂FTA。2009年衛生署長葉金川參加WTO大會，誇說扁政府做不到的事，馬英九政府都做到了。其實2006年WHO秘書長已同意台灣只要用「Chinese Taipei」的名稱，就可直接以觀察員的身分與會，不需每年申請，但陳水扁不願接受「Chinese Taipei」的名稱而作罷，而今馬英九政府卻需要年年以「Chinese Taipei」申請擔任觀察員，並需先向中國請示。

2012年，吳伯雄到中國訪問時，在胡錦濤面前提出「一國兩區」的主張，並說明是受馬英九之委託，引起台灣輿論嘩然與批評，認為馬英九總統是屈服於中國的「一中原則」，將自己矮化成「區」。從2008年他提出「九二共識」到2012年「一國兩區」，是一脈相承，就是要在「一個中國」架構下，將台灣推入中國，不只中華民國沒有了，台灣也被被併吞了。因此「外交休兵」對他而言，是不要跟中國作對，唯有依靠中國，台灣才有前途，縱使喪失國家主權也無關緊要。

本書所收錄的四位外交人員，有兩人是長年的台獨運動者，有兩人是政治社會運動的健將，他們對台灣充滿感情，懷抱使命感，所以擔任外交重責時，都能盡其本分、發揮才能，為台灣爭取國家利益。這種幹勁不需上層交代，都是自動自發找事做，打破了外交人員固步自封的心態，建立起與駐在國的友好關係。這表示我們要突破外交困境，最重要的是要有台灣國家認同的人士去擔當負責。

台灣要進入國際組織，最大的阻礙來自於中國，因此與中國的關係是外交工作的重點，但絕非唯一的重點，因為美日同盟是維繫東亞和平的重要支柱，台灣與美日之間有長期合作友好關係。台灣應該在美日友好的基礎上，擴充與東南亞各國的經貿往來，扮演西太平洋的重要角色，並在微妙的美日中國際勢力平衡點上，與中國展開外交攻防戰。

陳總統對維護台灣主權相當用心，一有機會能為台灣爭取主權時，就向國際社會發聲，並在國內推動公投與終統廢統，但此舉常常引起美國不快，而被批評為「麻煩製造者」。美國是個民主國家，理應支持台灣的獨立自主，卻因國家利益與東亞佈局，不願與中國翻臉，而犧牲了台灣的國家利益。如果瞭解中國的打壓與美國支持台灣卻不願與中國翻臉的事實，就會理解台灣處境之艱難以及陳水扁為了突破台灣困境所做的努力。

台灣是世界第16大經濟體，民主自由的國家，具有幫助其他國家的能力，當然有權利進入聯合國負起國際事務，卻因受到中國的打壓封殺而成為國際孤兒。台灣為了生存，當然不能「坐以待斃」，等著接受「台灣是中國的一部分」，所以陳水扁政府積極推動「攻勢外交」，努力與其他國家建立關係，突破中國圍堵，維護台灣主權獨立，因此沒有所謂「烽火」的問題，而是為了鞏固邦誼，拓展非邦交國，使台灣實力與成就能受到國際社會的肯定與支持。

台灣要走出去、台灣要加入聯合國、台灣要參加國際組織，已成為台灣人民普遍的共識與期待。「攻勢外交」就是絕地重生、突破困境的自救之道，雖然困難重重，但這是台灣人民意志與信心的表現，我們要努力以赴，非達成目標不可。

source: 吳三連台灣史料基金會

    

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